基层思考 | 企业环境违法立即关停？环境治理尚需兼顾经济效益

在江苏省政府举行的“金环对话会”上，江苏省生态环境厅厅长王天琦谈到畜禽养殖污染治理时指出，“一个养猪场还在养殖周期内，即使按照环保要求需要关停整治，我们也不立即关停，而要等养殖户把猪卖了再关”。

在养殖当期内，不以任何理由关停，环境与猪，不是只顾一头。如此一来，就兼顾了环境整治和农民利益。王厅长的一番话提出了一个现实课题，即环境治理要注重降低社会成本，力争成本最小化，尽可能避免由环境治理带来的负面效应。

近年来，全国上下加大生态环境保护监管力度，层层传导压力，层层落实责任，生态环境保护确实发生了历史性、转折性、全局性变化，取得了实实在在的治污成效。然而，伴随着铁腕治污的高歌猛进，环境监管领域悄然潜伏着“灰犀牛”风险，时而出现“黑天鹅”事件，在雷霆万钧的治污行动中出现了违背依法行政、科学治污的不和谐音符，使政府、企业和社会在环境治理中付出了许多不必要的社会成本。

透支了政府的公信力成本

一些地方党委、政府缺乏契约精神，朝令夕改，“说话”不作数，不讲信用。比如，招商引资时乱许愿、乱承诺，有的承诺甚至突破了法律法规政策的边界和现实可能性，致使项目落地后，相关手续办不了，企业无奈违法生产，虽遭受处罚，却没办法完成自身整改。相当一部分企业卫生防护距离内居民没有完成搬迁，环保部门无法下达环评批复、无法予以行政许可，概因于此。有的政策、规划不稳定，前任书记、市长推动合法落地的项目，后任书记、市长政策、规划一调整，成了不符合规划的项目，强行区域性地“休克式”监管，地图上画个圈“一指没”，一竹篙打倒一船人，说关就要关、说搬就得搬。

付出了不必要的社会财富成本

有的过度执法，不分青红皂白、不分轻重缓急，对企业环境问题给出的允许整改时间要求过短过急，对拟关停的企业说关停立马关停，完全不给喘息的机会。对稍有迟缓者，在短时间内强行“两断三清”（即断水、断电，清原料、清设备、清场地），甚至动用推、挖、装等大型机械（即推土机、挖掘机、装载机）强行拆除设备与厂房，毁坏企业主财产。对于一些规模养殖项目，也不近人情地要求几天之内拆除完毕，致使养殖户主来不及变卖和处理当期的畜禽等资产，损失惨重。

付出了不必要的社会稳定成本

一些地方不讲政策策略、不讲方式方法，层层加码、盲目蛮干，搞环保“大跃进”，不论问题大小，动辄要求企业停产整顿。有的执法简单粗暴，不分青红皂白把早点铺、小吃摊、洗澡堂等涉及民生的设施全部关停，给百姓日常生活造成极大不便。一家药物研究机构废水预处理设施发生故障，存在环境隐患，地方环保部门一纸文书责令立即停止生产。企业负责人十分恼怒，“这么多员工和饲养的猴子、老鼠总不能不吃不喝不拉吧”。环境监管只见冷面孔，不见热心肠，人为地制造了保护环境与发展经济的矛盾，激化了政府与企业（群众）的矛盾，搞得民怨沸腾，甚至引发了集体上访。

诚然，做任何事情都要付出一定成本。治理环境污染，保护生态环境，无疑也要付出一定的成本。必要的、不可避免的成本当然要付，但必须遏止那些不必要的成本，努力把社会成本降到最低。只有统筹兼顾，顾及社会成本的环境治理，才能得到社会的理解和支持，才能拥有广泛的社会基础，才能持久下去，并取得预期效果。因此，环境治理应引入“成本效益理念”，千方百计降低社会综合成本。

从这些年的实践看，降低环境治理的社会成本，要多管齐下，坚持依法依规监管、有力有效服务，尤其应注重以下四方面：

注重依法监管

污染当然要强力治理、对环境违法当然要零容忍，但绝不可以超越法治的框架。要贯彻法治思维，弘扬法治精神，坚持依法行政。执法首先要合法，铁腕治污、雷霆手段，要经得住法治推敲，环保风暴要经得起法治的拷问和历史的检验，不能因为站在环境保护的道德制高点上，就可以无视法律法规的程序性规定“抄近路”，就可以把自由裁量基准放在一边“过度用力”。要坚决反对一阵风、一刀切、简单粗暴的行政命令；要坚持实事求是、过罚相当，坚决纠正一些地方“一律顶格处罚”的做法。要让环境执法更加尊重客观规律、更加遵守法律规范，始终运行在法治的轨道上。

切实合理行政

“无情未必真豪杰，怜子如何不丈夫”。环境治理，不能冷酷无情。要坚持情理法相融，从客观实际出发，合理行政。要切实纠正光罚款、光捉人、光贴封条的“三光”式环保执法；要终结“无化区”“无猪镇”“无鸡镇”等极端化目标追求；要制止不加区别地把馒头店、烧饼摊、豆腐坊等食品小作坊一律贴上“小散乱污”标签“一关了之”的简单化做法；要遵守宪法，注意保护企业主的私有财产，即使对责令停业关闭的企业，“两断三清”也要留有时间，允许企业主售卖以减少损失，而不是强制拆毁其生产设备；即便是在禁养区必须拆除的畜禽养殖大棚，也要给予合理的时间期限、有一个相对合理的补偿，尽量减少农民的损失。

提供精准服务

在当今形势下，相当一部分企业主已认清形势，愿意遵守环保法律法规，愿意投入资金实施环保改造，但由于环保政策标准复杂多样、环境治理专业性较强，加之企业缺少专门性人才、技术落后、信息闭塞等多种原因，导致企业客观上产生了环境违法行为。鉴于此，环境监管不能一罚了之、只罚不管。企业是创造社会财富和治理环境问题的双主体，要把服务摆到和监管同样的位置，把服务贯穿于环境监管执法的全过程，热心帮助企业查明原因、分析问题、告知如何整改。针对企业不同的环境治理需求，提供力所能及的技术、管理、信息、法律等方面的服务。通过提供环境服务，提升企业的自我治理意识和自我治理能力，帮助企业实现长效治理。服务企业要源自真心、发自真情。无论是国有企业还是民营企业，都应一样关心、一样支持。鉴于民营企业有着更多的特殊情况，对民营企业尤应多一份关心、多一份关注、多一份支持，在特殊困难时期给予特殊的帮助。

纠正各种不计社会成本的偏向

要进一步提高环境治理的精准度，以“绣花”功夫治环境沉疴，实事求是地推进环境问题治理与环境质量改善。要坚持辨“症”施治、分类整改，特别是对于有合法手续的企业，即便是污染较重，也不要随意关停，要给出时间，并努力帮助整改。要畅通举报渠道，让政府行政接受社会监督。对那些不计社会成本乱作为的，要发现一起查处一起，严肃问责，绝不姑息，切实树立降低环境治理社会成本的导向。

本文作者：贺震 （江苏省生态环境厅）

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